长江中游城市群府际协同治理的实践、现实与对策建议
孙沙沙，杨丞娟
（武汉轻工大学 管理学院，武汉 430048）
随着信息化、经济全球化的不断发展，各国参与全球经济竞争的主体已经突破了单一城市，城市群等区域经济体在全球经济发展中的作用与贡献日益显著。为了适应国内外经济发展新形势，我国进行了一系列区域战略调整，长三角城市群、长江中游城市群等诸多城市群成为区域经济协调发展、城镇化建设的有效载体，具有重要战略作用。
长江中游城市群是长江经济带的重要组成部分，是新型城镇化建设的重点区域，其协同发展具有重要战略意义。2015年《长江中游城市群发展规划》获批实施，清晰界定了长江中游城市群的范围，明确了其战略地位。2022年3月，国家发改委印发《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提出“破除制约一体化发展的体制机制障碍”等要求，为推动城市群协同发展提供顶层设计。长江中游城市群区域协同发展仍面临着行政体制分割、产业同质竞争等困境，诉诸府际协同治理路径是有效的现实选择。
2.1 公共物品的外部性及公共议题的跨域性
公共物品和公共服务具有非竞争性与非排他性，在辖区间供给的过程中会产生外溢性也称外部性，且有正负之分。教育、医疗等公共服务供给具有正外部性，地方政府或相关组织在地方保护主义的思想下往往不愿意分享利益；
大气污染、水资源污染等公共议题具有负外部性，区域内地方政府若因不愿承担责任而消极治理，将导致区域内地方政府之间无序竞争及重复建设，环境污染与破坏得不到有效治理。随着人口流动愈加频繁，公共服务与公共议题显现出跨域性特征，难以在单一区域、依靠单一组织完满实现[1]。长江中游城市群通过府际协同治理，能加强地方政府之间、公私部门之间的合作，合力共建共享域内公共服务，共建共治域内公共问题。
2.2 传统行政区行政体制限制较多
随着信息时代的到来，公共事务日益复杂，地方政府由于行政辖区的刚性约束，管理社会公共事务面临诸多困境。行政区行政具有“内向性”“闭合性”特征[2]，各地方政府为发展本地经济构建行政壁垒，阻碍生产要素自由流动形成的“行政区经济”局面已有所突破，但区域一体化进程仍面临着一系列治理碎片化问题。府际协同治理模式强调治理主体的多元性及协作关系的重要性，更加开放、灵活与高效，能够突破行政区行政体制带来的诸多限制。
2.3 地方官员多元政绩竞赛影响治理效果
注意力分配与多任务竞逐造成了地方官员的竞争行为[3]。地方政府官员面临有限注意力与多元行政任务之间的张力，出于绩效与晋升的考虑，会选择性地重点执行能够引起上级注意的行政任务而对其他任务进行不同程度的折叠。在多元政绩竞赛下，地方官员的政绩观很大程度上受上级注意力的影响，可能会忽视实际治理效果与公众满意度。需要通过强化政府间纵横两向度的沟通、协调与公众的参与，达成上下级政府间对行政任务属性的共识，规范化、制度化行政考核机制，减轻上级领导意志对行政任务的影响，为规范地方政府间的竞合行为提供法治化保障。
3.1 建立合作组织，优化治理机制
2013—2020年，武汉、长沙、南昌、合肥四省会城市共召开了8次会商会，为长江中游城市群协同发展提供阶段性规划、指导。2015年第三届省会城市商会制定了《长江中游城市群省会城市第三届会商会合肥纲要》，构建起区域合作协调组织“省会城市合作协调会”，并在武汉设立秘书处作为城市群合作机构。至此，“决策—协调—执行”的省会城市合作框架（见图1）基本构建。合作组织体制的建立及运行为长江中游城市群地方政府间合作提供了组织平台，为促进区域一体化提供了组织保障。
图1 长江中游城市群省会城市合作框架
3.2 注重交流沟通，搭建合作平台
长江中游城市群政府之间进行持续的交流互动，建立了协商沟通机制，采取多样化的沟通交流方式，构建了信息交流平台。首先，长江中游城市群建立起省际间的协商机制，如武汉、长沙、南昌和合肥四省会城市间的市际联席会议制度及定期会商机制。其次，长江中游城市群各省会城市及城市部门之间自2012年以来借助座谈会、论坛等多种形式开展交流活动，各部门间已开展交流活动20余次，包括9届城市群法治论坛，3届产业安全与贸易发展论坛等。此外，四省市创建了长江中游城市群省会城市科技资源共享平台，截至2022年4月已经在物联网、云计算、人工智能等14个产业领域开展了4 444次科技项目及合作，共享了304条政策信息、976项研究成果。
3.3 制定发展规划，签署合作协议
早在2012年，湖北、湖南、江西三省就已经开始探索长江中游城市群规划建设，通过省会城市会商会签署了诸多合作协议，《长江中游城市群发展规划》是中央层面发布的第1个指导区域一体化建设的文件，此后从地方到中央又陆续发布了6个区域规划文件（见表1），以推动长江中游城市群区域一体化建设与发展。文件指出长江中游城市群协同治理需构建起区域领导与合作机制，规定了城市群合作协议执行状况的绩效评价考核体系和考核办法等。
表1 长江中游城市群区域规划文件
长江中游城市群省会城市毗邻地区地方政府之间也签署了诸多领域的合作协议。从2013年起，湘鄂赣皖四省会城市签订了11项合作协议确定了交通、商务、旅游等九大合作领域，政府部门间也签署了相应的合作协议促进区域一体化发展。毗邻地区地方政府之间，如岳阳市、九江市、咸宁市三市市政府也达成合作共识，协同打造岳九咸“小三角”。长江中游城市群通过府际协同治理共同促进了区域经济社会发展。2016—2021年间经济稳定增速发展，地区生产总值由81 907亿元稳定增长至125 695亿元；
内需空间扩展，地区社会消费品零售总额从35 720亿元增长至52 364亿元；
交通通达度持续提高，地区公路总里程数由66.4万 km增加至74.9万 km等[4-6]。
4.1 组织体制运行不畅
长江中游城市群仍然受传统行政区划体制的制约，区域内地方政府内向型行政模式仍然发挥作用。长江中游城市群包含武汉城市圈、长株潭城市群和环鄱阳湖城市群三大子区域，尽管各子城市群一体化程度取得了一定进展，但发展程度存在差距，环鄱阳湖城市群一体化程度较低，圈（群）际之间缺乏交流与联络，长江中游城市群整体上呈现分割状态。
同时，长江中游城市群的协调组织机构缺乏权威性与强制执行权。市长会商机制和省会城市合作协调会都不是具有权威的实体机构，没有强制执行权。城市群协调组织机构的构建缺乏合法性依据，其地位、职权没有法律界定，缺乏制度规范，且长江中游城市群领导合作制度建设还没有进入常态化，在规划文件中的表述一直处于变化之中。
4.2 横向协调机制匮乏
（1）信息共享机制缺失。长江中游城市群政府间已经成立诸如论坛、座谈会、交流会等形式的非制度性协商形态，加深了地方政府之间的合作。但沟通机制不够畅通，无法在冲突时起作用，且通过此种协商形态进行的沟通交流最后往往以公文的形式呈现，信息交流与传递有限且不及时。借助网络技术搭建起更加灵活、便捷、透明的信息交流与共享平台能够有效解决政府间信息传递与共享问题，但在实践中面临着信息公开有限等推进阻碍。
（2）利益分享与补偿机制缺失。区域公共物品供给的外部性及公共事务治理的跨域性尤其需要构建利益共享与补偿机制来平衡区域地方政府间的成本共担与利益分配。长江中游城市群3大子区域在区域内开展流域生态补偿，补偿政策、进度存在明显差异，补偿主客体界定、补偿标准计算也不统一，没有形成整体性的区域生态补偿机制[7]。
（3）合作考核与约束机制不健全。我国地方政府官员晋升考核标准不尽科学，在考核主体方面偏重政府的内部考核，缺乏公民、非政府组织和媒体等多方意见。同时，长江中游城市群政府间签署的合作协议缺乏强制执行力，缺少问责约束机制的制度设计。
4.3 法律法规不够完善
（1）缺乏规定地方政府间横向关系的法律法规。长江中游城市群协同发展需要区域地方政府间进行合作，我国宪法与政府组织法仅从纵向规定了政府间上下级关系，没有从横向协调政府间关系的法案出台，区域管理组织机构面临着合法性困境，地方政府间的横向竞合关系缺乏法律规范。
（2）地方政府间签署的合作协议缺乏政策约束性。长江中游城市群地方政府间签订的大量合作协议都面临着执行效果不理想的难题。《长江中游城市群发展规划》《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》等规划文件也缺乏具体的约束政策与细节规定。
4.4 治理主体参与有限
长江中游城市群协同治理中政府起着主导作用，但区域合作不能单靠政府一方，也需要市场、社会的参与。目前长江中游城市群建设中政府间的合作治理居多，企业与非政府组织参与的合作少且深度不够[8]。长江中游城市群存在着诸多学术组织、行业协会等非政府组织，但参与数量及发挥的作用都比较有限。
5.1 优化机构设置，构筑组织保障
为破除行政体制障碍，构筑长江中游城市群协同治理组织保障，需建立区域整体性管理机构，完善当前长江中游城市群会商会机制，成立囊括区域全体成员的统一合作机构，确保其权威性与公平性。
（1）保障区域管理机构的权威性与合法性，赋予区域管理机构治理区域事务的管理权、专项资金分配权等实质性权力。通过自上而下的中央政府授权[9]和自下而上的区域内地方政府间行政管辖权的让渡两种途径将相关权力赋予长江中游城市群统一合作机构，使其向上接受中央政府的指导并对其负责，向下管辖整个区域的跨域公共事务治理。整合城市群合作机构与中央政府相关部门、地方政府及其相关部门的职能，明晰城市群管理机构的职责，辅之以法律法规的详尽界定，保证管理机构地位及权力行使的合法性。
（2）保障区域管理机构的自愿性与平等性。既要保证城市群内地方政府加入或退出区域整体性管理机构的自愿性，也要确保管理机构中来自各地方政府的代表数量的合理性，以避免利益分配上的不公平，增强地方政府之间及其对管理机构的信任。
5.2 完善协调机制，加强横向协同
（1）完善长江中游城市群政府间对话协商与信息共享机制。重视省、市主要领导间的定期磋商和互访机制的构建，进一步规范长江中游城市群市际联席会议制度。建立城市群信息交流共享平台，各地方政府借助网络信息技术打破行政壁垒搭建起长江中游城市群政务信息发布平台、专项领域信息交换平台及“一站式”政务服务平台等，并通过论坛、主题座谈会等形式加强与企业、非政府组织等主体的信息沟通，实现信息共享。
（2）完善长江中游城市群政府间利益共享与补偿机制。构建起生态补偿全域统一的整体性利益共享与补偿机制，统一界定补偿主客体、补偿标准计算方法，提供多元补偿方式。规范纵向转移支付模式，探索横向转移支付实践，共同设立城市群发展专项基金，基金资金主要来自于中央政府拨款及地方政府按比例上缴的财政收入，由区域整体性管理机构行使基金分配权。
（3）完善长江中游城市群政府考核与约束机制。联合建立起一套整体性的、科学性的地方政府绩效考评体系，设置包含经济绩效、公民满意度、环境绿色效率、城市群协同发展的贡献度等多元化考核指标。打破由上级政府单一主体考评的内部考核模式，将公民、企业、专家学者、非政府组织等纳入考核主体。加强政策文件、法律法规中问责机制的建立，根据城市群内地方政府的协同表现进行相应的奖惩，以发挥激励约束作用。
5.3 完善法律法规，强化制度规范
（1）制定城市群成员政府间合作相关的法律条例。目前区域政府间协同治理缺乏协作关系的法律依据，合作行为得不到约束与规范，阻碍了城市群的协同进展。长江中游城市群建设需要从国家和地方法规层面制定法律法规，规范政府行为，比如，在区域性地方法规中出台规范政府竞合行为的法规及管理条例，为推进区域协同治理扫除制度障碍[10]。
（2）加强区域合作协议的法律效力。长江中游城市群地方政府间签署的合作协议都属于契约式立法，约束力有限，面临着履行不力的困境。为增强合作协议的法律效力，需要地方政府在签署合作协议时进一步细化协议的文本内容，建立健全协议条款规范制度，完善协议履行纠纷解决与监督约束制度，致力于培养建立彼此间的长期信任。
5.4 吸纳多元主体，发挥治理效能
（1）促进市场主体参与治理。建立长江中游城市群统一金融服务平台、商务合作平台，支持与鼓励企业进行跨城金融活动和异地发展，共享“中博会”“农博会”“文博会”等会展平台资源[11]，促进城市群市场一体化的形成，将企业纳入城市群环境治理中，提高环保自觉性。
（2）发挥非政府组织与公众等社会力量的治理效能。发挥武汉、长沙在教育、科研、人才等方面的优势，组建咨询委员会，成立经济联合会、行业联盟等非政府组织，发挥其建言献策、协调各方利益的作用，为各类社会组织的发展提供政策环境支持。充分发挥公众作为社会主体力量的治理效能，进一步推进信息公开，扩展公民参与城市群治理的渠道，并重视公民的监督作用。
城市群是区域经济一体化、新型城镇化建设的有效载体。地方政府间协同治理是进行跨域公共事务治理与跨域公共问题解决的有效途径，政府间的良性合作能够推动城市群整体性发展。本文从长江中游城市群府际协同治理实践出发，分析了面临的困境并提出突破困境的对策建议，以期为区域一体化进程中协同问题的解决提供有益路径。
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