俄罗斯在蒙古国经济发展与对外经济关系中的作用
田 浩
（吉林外国语大学，吉林长春 130117）
蒙古国是俄罗斯的传统盟友，在过去的一百年间，两国一直保持着密切的联系。在苏联时代，两国就是重要的贸易伙伴，苏联向蒙古提供了大量的贷款和无偿援助，并且在蒙古的社会经济发展和民生改善方面发挥着巨大的作用。以1981年的情况为例，当年在蒙古外贸进出口总额中，来自苏联的份额占到了84%，其中出口占到了78.7%，进口占87.1%。蒙古在燃料、能源和工业原料等方面的需求几乎百分之百依靠从苏联进口，机械设备的依赖度达到了85%，粮食产品和日用消费品为50%，而蒙古出口苏联的商品（以畜牧产品为主）主要集中销往西伯利亚和远东地区。［1］在当时的情况下，蒙古从苏联进口的能源产品和其他化工产品绝大部分都来自俄罗斯，即当时的“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国”。苏联的援助对蒙古的工业发展起到了关键性作用。到1980年代末，蒙古国工业产值中约三分之二的份额来自苏联的贷款和无偿援助。
苏联解体后，俄罗斯进入了政治经济转型阶段，俄蒙两国的经济与政治关系明显减弱。在后苏联时代，俄罗斯对蒙古的影响大不如从前，而且“从客观因素讲，两国要恢复到从前的关系水平，在短时间内也是不可能的”。［2］自1990年代以来，蒙古一直在实践“多边化”的对外政策，既着力巩固与传统邻国（中国和俄罗斯）的关系，也致力于发展与发达国家（如美国、欧盟、日本和韩国等）的往来，并将它们视为“第三邻国”。另一方面，俄罗斯政府在1990年代奉行“欧洲-大西洋”外交政策，这也在很大程度上弱化了对蒙古的关注。直到进入21世纪后，俄罗斯外交才开始逐渐“回归”蒙古，但与此同时，它也必须要面对其他域内和域外国际主体的竞争。
对于俄罗斯来说，无论是在地缘政治关系还是在地缘经济关系方面，蒙古都占有相当重要的地位。从地理上看，这个位于亚洲中部的国家拥有重要的战略位置。由于一贯奉行中立与和平的外交政策，蒙古在国际舞台上为自己赢得了相当好的声誉。同时，蒙古还拥有丰富的矿产资源，包括铜、钼、金、铀、煤、稀土金属等。按照专家估计，蒙古的煤、铜、金、铀和稀土矿藏总价值约为2.75万亿美元。［3］而俄罗斯从自身所处的复杂国际环境出发，与蒙古建立友好与稳定的外交关系对它来说具有重要意义。
近年来，蒙古经济发展迅速。在2010-2019年间，蒙古实际GDP增速达到了年均7.8%。①IMF.World Economic Outlook Database.在这一阶段中，蒙古经济增长主要依靠的是出口拉动，其次是对进口商品和服务的消费需求。在2010-2019年间，蒙古出口总额增长了2.7倍，达到了76亿美元，进口总额增长了1.9倍，达到了61亿美元。由于出口增速超出预期，蒙古自2014年以来的货物贸易一直处于稳定的顺差状态。需要注意的是，蒙古出口总额的一半以上来自其国内三大工业公司（额尔登特、奥尤-陶勒盖和煤炭能源公司）。［4］蒙古的贸易开放程度②货物与服务贸易的进出口总额在国内生产总值中所占的比重。从2010年的103.4%增长到了2019年的126.2%。与此同时，2019年蒙古的进出口配额指标分别占GDP的60.1%和66.1%。实际上，在贸易开放度方面，蒙古已经超过了在人口和经济发展水平方面与其相似的亚美尼亚、格鲁吉亚和摩尔多瓦等国。③2019年亚美尼亚的贸易开放度为95.7%，格鲁吉亚为118.6%，摩尔多瓦为87.4%。参见:World Bank database.World Development Indicators.
从经济法角度看，蒙古已经建立起了真正的市场经济体系。例如，按照1991年颁布的《公司法》，所有蒙古国内的商业主体，无论其产权形式如何，都有权直接参与对外经济活动；
而根据1994年颁布的《外币法》，蒙古国内的出口企业有权将收入的外币足额存放在企业账户中，并可以不受限制地使用；
为吸引外商投资，蒙古还通过了《外国投资法》，取消了对外资进入的限制，降低了平均关税，简化了外汇交易规则。［5］在世界银行编制的2020年营商环境（Doing Business 2020）排行榜中，蒙古在190个国家中位列第81位，这些为俄罗斯与蒙古建立互利互惠的经贸关系创造了有利的条件。但另一方面，一些因素也制约着蒙古的经济发展。主要是四大因素的影响（或制约）：国际燃料市场形势、有外资参与的大型煤矿和铜矿的开采、自身的地理环境以及国内的制度特点。［6］其中内部因素主要包括投资不足、劳动力资源短缺且分布不均、政局不稳、腐败与资本外流、交通基础设施发展滞后等。［7］而世界原材料价格的变化不定以及国际贸易规模的萎缩都是抑制蒙古经济增长的外部因素。这一切都使得蒙古的经济基础依然十分脆弱。
然而，无论如何，俄罗斯和蒙古两国仍然视对方为主要的合作伙伴。首先是由于地理临近，两国有超过3000公里的共同边界，这使两国之间可以保持相对便利的经济往来；
其次，蒙古的政治精英和民众一直都对俄罗斯保持着积极的态度，这对两国的经济合作非常重要。与中东欧国家不同，虽然蒙古也经历了政治力量的更迭，但它一直坚持与俄罗斯开展建设性合作。虽然在苏联解体前后，蒙古国内也曾有过一些激进行为，但总体上来说，“仇俄”或“恐俄”并没有成为蒙古社会中的主流思维模式。根据蒙古民调机构桑特·马拉尔基金会(Sant Maral Foundation)的调查，当蒙古人被问及哪个国家是他们最喜欢的合作伙伴时，俄罗斯总会以巨大的优势遥遥领先。①See.https://www.santmaral.org/.之所以如此，主要是因为俄罗斯在20世纪的蒙古历史中扮演了重要的角色。俄罗斯不但在政治方面对蒙古有着关键性的影响，而且为蒙古的科技发展、工业建设和人才培养提供了大量的资金、技术及人力支持。［8］
当前，俄罗斯是蒙古的主要贸易伙伴之一，在蒙古出口贸易中排第五位，在进口贸易中排第二位。2010年，俄罗斯在蒙古外贸总额中占18.6%，其中在出口额中占2.9%，在进口额中占32.7%；
而到了2019年，这一指标下降到了13.1%，其中出口和进口占比分别为0.9%和28.2%。从贸易额特征来看，过去十年俄蒙两国间的外贸发展并不是十分稳定，而且蒙古从俄罗斯的进口规模要远超对俄出口（见表1）。如表1所示，在这一时间段内，蒙古与俄罗斯的进出口总额虽然有所波动，但总体上还是以进口为主，出口贸易额极为有限。在蒙古的进口贸易中，俄罗斯一直处于重要的位置，俄罗斯是蒙古电力资源和石油产品的主要供应国，同时也是蒙古的各类机械产品、零部件、粮食产品和大众消费品的主要来源国。［9］
表1 蒙古国对俄罗斯的外贸变化情况（2012-2021，单位：百万美元）
而中国是在蒙古出口额中占主要地位的国家，2021年中国在蒙古出口额中的份额达到了88.9%，在进口中的份额为33.2%。在外贸经济方面对中国的过度依赖也给蒙古的政治精英们带来了一定的担忧，甚至在一定程度上变成了蒙古国内各政治集团博弈的工具，因此蒙古也在寻求加强与包括俄罗斯在内的其他国家的经济关系。在2017年蒙古总统竞选期间，所有总统候选人都主张扩大与俄罗斯的合作。除中国外，俄罗斯在蒙古最大的竞争对手当属日本。从蒙古的市场化改革之初起，日本就为其提供了大量的资金援助。从1990年到2016年，日本共向蒙古提供了约30亿美元的贷款和无偿援助。此外，日本还是至今为止唯一一个与蒙古签署自由贸易协定的国家（自2016年6月起生效）。从2019年的情况看，在贸易总额方面，日本是蒙古的第三大贸易伙伴，日本在蒙古的出口贸易份额中占0.2%，在进口份额中占9.6%。①ITC Trade Map.https://www.trademap.org/.而且，在蒙古进口的轻型汽车中，有一半以上来自日本。
近年来，为了满足经济快速增长的需要，除能源产品外，蒙古还需要进口更多的高技术产品，这在一定程度上为俄罗斯巩固其对蒙古的经济地位创造了条件。但需要注意的是，俄蒙贸易发展道路上还存在一些严重的障碍，尤其是在贸易结构方面。蒙古对俄罗斯出口的产品种类非常少，主要包括四大类，即矿产品、粮食产品、农业原材料以及各种纺织品。而且近年来，蒙古向俄罗斯出口的传统肉类产品（牛肉和马肉）也开始明显减少。更重要的是，在一些领域，蒙古在出口贸易方面对俄罗斯存在严重的依赖。2021年，在蒙古出口产品中，毛线、电力、机车制动装置、烘焙和制冷设备等，百分之百出口到了俄罗斯；
同时，在石油产品、工程建筑设备、直流发电机、家具和茶叶等产品中，有百分之八十也出口到了俄罗斯。此外，俄罗斯还进口了四分之一的蒙古矿产品（主要是萤石）。相对而言，蒙古从俄罗斯进口的产品更为多样化，其中主要包括了石油与石油产品、机械设备、交通运输工具、粮食产品以及农业原料等（见表3）。除此之外，蒙古对一些俄罗斯产品的供应也存在很强的依赖性。2021年，蒙古进口的沥青、禽蛋、液化丙烷、汽轮机和饱和无环烃等产品全部来自俄罗斯。同时，蒙古还从俄罗斯进口了90%以上的轻质原油产品、硝酸铵、葵花籽油和人造黄油；
80%以上的华夫饼、冰淇淋、铁轨和建筑材料；
以及大约一半的条型钢、电线和巧克力。总体上来说，两国的贸易产品结构相对单一，这也使其非常容易受到外部因素的影响。［10］
表3 蒙古国从俄罗斯进口产品结构（2010-2021，单位%）
表2 蒙古国对俄罗斯的出口产品结构（2010-2021，单位：%）
两国经贸关系发展中的主要障碍来自俄罗斯对蒙古传统出口产品（主要为畜牧产品）所征收的高额关税和蒙古产品在俄罗斯境内的运输费用，以及海关检查过程中繁琐的登记与审批程序。除此之外，还存在一些其他问题。例如，蒙古畜牧产品缺乏国际食品安全保障，有些产品不符合俄罗斯检疫标准，而且初级食品加工能力有限，畜牧业产品结构不合理等。［11］因此，很多蒙古出口商更倾向于和中国、日本或其他西方国家公司。［12］而另一方面，俄罗斯国内也在大力开发本国的畜牧业产品和牲畜养殖，其产品已经对包括蒙古畜牧产品在内的进口商品形成了一定的竞争力。
俄罗斯与蒙古之间的投资合作规模也并不是很大。在1990-2010年间，蒙古国内共有769家俄资企业，俄罗斯在蒙古的直接投资（FDI）不超过蒙古全部FDI的2%。相比之下，同一时期在蒙古设立的中资企业却多达5300多家，几乎占到蒙古所有外资企业的一半。而且，中国对蒙古的直接投资在这一时段内达到了18亿美元，占到蒙古全部FDI的53%。［13］2010年以后情况也未发生明显变化，截止2018年，俄罗斯投资在蒙古的外国投资总额中也不超过2%。［14］除此之外，俄罗斯和蒙古间的一些联合投资计划项目也没能落实。例如，2009年两国曾签署协议成立俄蒙合资企业Dornod Uran，在蒙古东部地区进行铀矿勘探、开采、加工与生产，但该项目一直没有实质性的进展。同时，俄罗斯也没能按计划参与蒙古最大煤矿（Tavan-Tolgoi）的开发以及一些铁路建设项目。［15］
在2016年之前，俄罗斯在蒙古最具影响力的投资是苏联时期建设的两家合资企业——“额尔登特”（Эрдэнэт）和“蒙俄有色金属联合公司”（Монголросцветмет），它们是集采矿与加工于一体的综合性企业，前者主要是开采和加工铜和钼矿，后者主要是开采和加工有色金属与黄金。他们与“蒙俄乌兰巴托铁路股份有限公司”一同构成了蒙古国家预算的主要来源。但在2016年，俄罗斯国有企业“Ростех”将自己在“额尔登特”和“蒙俄有色金属”所持有的股份（各为49%）出售给了蒙古。在俄方看来，这一行为虽会带来短期收益，但从长期来看并不符合俄罗斯的利益。虽然在国际市场有色金属价格下行的背景下，持有类似企业的股份可能无利可图；
但俄罗斯持有这些企业的股份不仅是经济问题，还关系到俄罗斯在蒙古及周边区域的更广泛影响力。［16］
目前，俄罗斯在蒙古唯一拥有的大型资产是乌兰巴托铁路股份公司，其50%的股份由“俄罗斯铁路股份有限公司”掌控。乌兰巴托铁路股份公司运营的铁路跨越蒙古全境，并连接着中国和俄罗斯的铁路，在蒙古与中俄以及和欧洲国家的国际贸易中发挥着重要的作用。这条铁路目前正在改造规划中，改造完成后预计吞吐量将达每年1亿吨（2018为2520万吨）。但由于该公司和蒙古政府之间存在债务问题，蒙古政府一直想将其在公司中的股份提高至51%，这也给俄方在该公司的活动带来了一定的困难。［17］
除上述投资外，俄罗斯目前在蒙古另一个前景较好的项目是投资蒙古飞机工业公司（Mongolian Aircraft Industries）进行An-2型号的飞机组装。该项目预估投资为1000万美元，其中的800万美元将来自俄罗斯联邦对外贸易银行（ВЭБРФ）的贷款。这些飞机将首先投放蒙古国内，然后进入东南亚市场。［18］
总体而言，俄罗斯和蒙古之间的经济关系并未达到两国在政治领域中的合作水平，而且也不匹配两国的经济合作潜力。但近年来，两国在经济外交方面取得的一些进步为改善当前的情况带来了希望。例如，2016年俄罗斯国家杜马批准核销了蒙古国在苏联时期形成的大量债务（约为总债务的98%），同时蒙古清偿了剩余的债务。俄罗斯外长拉夫罗夫表示，“从现在开始，俄罗斯和蒙古之间在信用关系方面已经没有任何的法律障碍了”。［19］而且，俄罗斯也正在计划向蒙古提供约1000亿卢布的贷款，用于能源和铁路方面的项目开发。
与此同时，俄罗斯和蒙古在经济之外的某些领域中的合作也发展得非常顺利，例如军事与军工技术合作。从2008年起，两国每年都会轮流举行联合军事演习。俄罗斯还仿效苏联时代的做法，在俄罗斯的一些军事专业院校中为蒙古培养军事人才，同时无偿为蒙古提供军事技术与装备。2018年，有300多名蒙古军人在俄罗斯国防部下属的高校中接受培训。在2018年10月俄罗斯国防部长绍伊古访问蒙古期间，双方签署了军事领域的长期合作计划，涉及到了人员培训、军事演习和军事技术合作等方面的内容，同时俄罗斯还向蒙古捐赠了价值超过1300万美元的机场专用设备。［20］两国在人文交流方面也取得了一定的进展。自2014年11月起，两国政府实行了公民免签证制度，降低了人口跨境流动的障碍。在科教与文化领域，两国也长期保持着持续不断的联系，这也为两国相互增强“软实力”的影响创造了良好的环境。但另一方面，俄语在蒙古使用率的不断下降也让俄罗斯感到担忧。在苏联时代，几乎所有的蒙古行政人员和政治精英都掌握俄语，而且蒙古的各级学校也都将俄语作为第一外语来学习。但从1990年开始，俄语在蒙古教育中逐渐失去了第一外语的地位，英语取而代之。因此，蒙古的年轻一代人大多不懂俄语，这也使得两国在人文交流方面变得不如从前那样顺畅。
俄罗斯总统普京在2019年9月对蒙古国的正式访问也许会成为两国合作发展中的重要一步。访问期间，两国共签署了10项政府间和部门间文件。［21］在这其中，最重要的一项文件当属关于两国确立永久友好和全面战略合作伙伴关系的新协议。时任蒙古国总统巴特图勒嘎指出，随着该协议的签署，两国合作步入了一个新的阶段。这份新的协议是对1993年两国签署的“友好合作协议”的修改和补充，标志着俄罗斯与蒙古的传统盟友关系得到了进一步巩固。与此同时，俄罗斯也提升了自身在蒙古的区域及多边外交战略中的地位，使两国的战略合作伙伴关系迈上了一个更高的水平。普京总统的正式访问后，俄蒙投资合作基金会正式成立，它将对俄罗斯在蒙古的投资增长产生巨大的推动作用。按照达成的各项新协议，俄罗斯国有企业Росгеология将和蒙古矿产和石油局共同研究开发蒙古的地底资源。除此之外，莫斯科和乌兰巴托之间还将重启2004年签署的军事技术无偿援助协议。［22］因此，落实普京访蒙期间达成的各项协议将在很大程度上加强两国间的合作，尤其是在经济领域中。
（一）合作发展概况
近年来，中国、蒙古与俄罗斯之间的三边互动成为了该区域内经济合作的一个主要方向。2014年，打造中蒙俄经济走廊的倡议首次被提出。在这一框架下，区域贸易空间得到进一步拓展，并成为各类大型区域项目的基础。2018年，三国为建立项目协调机制签署了协议。在这一框架内，三国将重点建设穿越蒙古连接中俄的高速公路，并改造乌兰巴托铁路线，同时沿该路线建设输电线路。对于蒙古来说，参与中蒙俄经济走廊倡议对其有着十分重要的经济和政治意义。公路和铁路等基础设施的现代化可以加强蒙古各大矿区与外界的联通，进一步巩固蒙古作为欧亚交通枢纽的国际地位；
而输电线不仅是蒙古国内能源闭环的重要组成部分，而且也可以与其他亚洲国家的能源系统连为一体。［23］
参与中蒙俄经济走廊建设的各个国家都希望能获得更多的预期收益。作为“丝绸之路经济带”的一部分，中蒙俄经济走廊联通了中国的东北和华北两大重要区域，并贯穿蒙古全境直抵俄罗斯。基础设施的发展有利于域内各国更好地融入国际市场，参与国际贸易，并通过跨境商品流通将各自的潜力转化为经济优势。通过经济走廊，俄罗斯将巩固其在蒙古的地位，加快西伯利亚地区的基础设施建设及经济发展，同时也可以将经济走廊纳入欧亚经济联盟（ЕАЭС）的发展理念中。对于蒙古来说，经济走廊将会帮助其解决部分能源供给和交通问题，同时可以与其提出的“发展之路”计划进行对接。2019年末，俄罗斯和蒙古达成协议，正在规划中的“西伯利亚力量-2”天然气管道将会通过蒙古向中国输送天然气。原则上来说，如果这一规划成功落实的话，那么蒙古可以借助这一机会，利用其中转国的地位来改善其经济发展条件。但与此同时，也需要指出的是，在中蒙俄经济合作框架内，目前还缺少具有一定经济技术基础且能被三个国家同时接受的成熟项目。因此可以说，中蒙俄经济走廊建设尚处于“试验阶段”。
（二）合作的经济战略意义
俄罗斯、蒙古和中国之间的合作对于蒙俄都具有重要的地缘经济战略意义。中蒙俄三国相互接壤，边境线绵长。三个国家的经济资源禀赋各异，比较优势明显，经济互补性较强，开展双边与多边经济合作的潜力与空间都很大。中蒙俄三国之间拥有明确的国境线，且边境地区保持了长期的稳定和安全状态，这些条件都有利于交通基础设施的互联互通与工程建设，有利于发展多边贸易，有利于境外经贸合作区及跨境经济合作区等产业园区的建设。到目前为止，中蒙俄经济走廊内共存在三条重要的国际铁路运输交通线：一是赤塔—满洲里—哈尔滨—绥芬河—符拉迪沃斯托克，并对接俄罗斯的西伯利亚大铁路；
二是赤塔—乌兰巴托—乔巴山—霍特—毕其格图—珠恩嘎达布旗—长春—吉林—珲春—扎鲁比诺，该交通线路将东北亚地区的陆路联系在一起；
三是赤塔—乌兰巴托—二连浩特—北京—天津。这三条主干线的畅通与升级改造将会进一步提升中蒙俄三国经济贸易合作水平，有利于各国经济建设与发展。
在交通基础设施发展的背景下，中蒙俄之间的经济合作也为蒙古国和俄罗斯的经济发展提供了新的动能。通过逐步降低贸易和投资壁垒，改善区域内各国国内的营商环境，三国可以释放出巨大的合作潜力。例如，跨境电子商务等新商业模式的应用，可以拓宽贸易范畴，优化贸易结构，挖掘贸易增长点。同时，中蒙俄三国的资源禀赋优势也可以得到最大程度的发挥，这其中的投资与产能合作领域包括了农林牧渔业、农机及农产品生产加工、海水养殖、远洋渔业、水产品加工、海洋生物制药、海洋工程技术、环保产业、海水旅游业，以及煤炭、石油天然气、金属矿产等传统能源勘探开发领域和水电、核电、风电、太阳能等清洁能源领域。［24］
对于蒙古国来说，深化与中国的合作可以为其带来更多的外部投资，更广阔的商品市场，以及更加便利的陆路、铁路和海港通道。这样一来，蒙古国丰富的自然资源产品不仅可以出口俄罗斯和欧洲地区，而且还可以借助中国的交通节点出口至更广阔的亚太市场。因此，扩大中蒙经济合作，对于蒙古国来说具有深远的战略意义。而对于俄罗斯来说，在中俄多层级政治经济交往机制的基础上，实现两国之间重大项目的开发与落实也有利于俄罗斯远东地区的经济发展与传统产能升级。此外，中俄两国在东北亚地区的深入合作也有助于俄罗斯拓展其东部战略空间，为其战略转移提供了更多的可选方案。
俄罗斯与蒙古国之间在经济、政治及文化交流方面渊源颇深。从俄罗斯与蒙古的经济关系现状看，俄罗斯要保持其对蒙古的影响，就需要采取一些必要的措施，加强双边贸易往来，遏制双边贸易结构失衡的进一步加剧。俄罗斯需要降低对蒙古传统出口产品的关税，并降低蒙古产品在俄罗斯国内市场的销售成本。另一方面，俄罗斯需要扩大在蒙古能源及交通等领域中的项目投资，提高联合项目的落实比率，并激活被“冻结”的项目。而在经济关系之外，俄罗斯已经意识到了与蒙古在政治、军事、文化等领域中巩固传统关系的重要性，这也有助于俄罗斯继续维持其在蒙古的政治地位。
从蒙古国的角度出发，与俄罗斯深化多领域的合作会为其经济增长、外贸发展、基础设施升级以及军事技术现代化等方面带来更多的收益。与此同时，与俄罗斯维持良好的政治经济外交关系也是蒙古国地缘政治与地缘经济发展战略的重要组成部分，对内可以满足政治精英们的集体诉求，对外则是寻求区域战略平衡的重要手段。但随着蒙古自身发展的需要，其对外文化交往的范围也越来越大，以往在文化领域中单边倒向俄罗斯的局面正在发生变化。不可否认，俄罗斯对蒙古的文化影响正在逐渐减弱。
随着中蒙俄经济走廊建设倡议的正式提出，俄罗斯与蒙古的经济合作在一定程度上也成为了中蒙俄区域合作的一部分。作为一种新型的区域合作倡议，中蒙俄经济走廊正在成为东北亚区域经济合作的重要平台之一，它也必将对域内国家的地缘政治经济战略产生深远影响。参与中蒙俄经济走廊合作，无论对俄罗斯还是蒙古国都具有一定的吸引力，也在一定程度上能够满足两国各自的政治经济诉求。三方之间的多边与双边合作势必会给区域经济互动带来新的变化。在这种背景下，俄罗斯如何在完成区域经济体系对接的前提下进一步发展对蒙古的经济关系，继续维持并扩大对蒙古的多方面影响，将是其未来国际战略定位的一个重要方向。而对于蒙古来说，如何通过参与新的区域合作框架来实现其政治经济战略目标，也会成为该国未来发展战略的一个重要组成部分。
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