交通运输行业碳达峰碳中和政策分析
冉德钦 赵子雪 刘文君 解晓燕 卢林果 刘治鲁
(山东省交通科学研究院 济南 250104)
2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。碳达峰碳中和的承诺展现了我国对全球负责任的大国担当。为了实现碳达峰碳中和的庄严宣示，中共中央、国务院、各部委及地方政府出台了很多相关政策文件。交通运输行业与工业、建筑业是三大重点耗能行业[1]，从能源活动领域来说，交通运输行业的碳达峰碳中和是最终实现全国目标的抓手之一。本文通过梳理、解读相关文件，展现有关政策本身和政策落实方面提出的创新举措，明确工作方向。现从国家、部委、省三个层面予以梳理与解读。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[2]将碳排放指标纳入“十四五”和2035年的目标，提出“十四五”要促进绿色低碳发展，推进产业绿色转型。一方面，以落实“三线一单”为重点，发挥对项目环境准入的强制约束作用，优化产业结构和布局；
另一方面，淘汰落后产能，提高资源循环利用效率。
《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》[3]提出要构建绿色交通运输体系。大力推广新能源汽车，推动公共交通发展，继续推进运输结构调整，持续推动大宗货物运输“公转铁”，并核算铁路所能承受的转运能力，加强跟踪监测。鼓励具备条件的大型物流企业开展网络货运业务。
我国生态环保工作任重道远。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》[4]20个主要指标中设立了单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低等5个指标，且均为约束性指标。
中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》[5]指出要持续调整优化产业结构，提出要提高纯电动车和混合动力车的比例。该《意见》为碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划、总体部署，发展目标围绕绿色低碳循环发展和绿色转型两方面；
各项主要任务中多次强调“绿色低碳发展”“能耗双控”“循环经济”，工作原则中强调节约优先，把节约能源资源放在首位；
还强调应研究制定碳中和专项法律，健全法律法规；
指出要形成有合理约束力的碳价机制，完善财税价格政策；
建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制；
推进市场化机制建设，完善配额分配管理。
国务院《2030年前碳达峰行动方案》[6](以下简称《方案》)在“能源绿色低碳转型行动”中指出，要积极有序推进散煤替代，逐步减少直至禁止煤炭燃烧；
大力发展新能源，创新“光伏+”模式，推进光伏发电多元布局；
坚持陆海并重，推动风电协调快速发展。油气控制方面，《方案》提出保持石油消费处于合理区间，逐步调整汽油消费规模。交通部门碳排放持续增长，脱碳力度亟需加强。就运输方式而言，2017年中国公路交通产生的碳排放为7.3亿吨，占交通部门总碳排放的82%，是减排的重点；
航空、船舶和铁路交通产生的碳排放占比虽小，却是减排的难点。
为应对气候变化，国务院新闻办公室发表《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，全面阐述了党的十八大以来，特别是“十三五”期间中国应对气候变化工作的思想理念和政策行动，充分展示了中国应对气候变化的进展与成效。
重点碳排放企业的核查结果直接决定其在碳排放权交易市场的履约结果和经济利益。《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》[7]针对省级层面的温室气体核查提出明确要求。对于核查机构的建议，一是加强沟通管理，二是加强制度管理。全国碳排放权交易市场于2021年7月正式启动，将对全社会控制温室气体排放、降低减排成本起到积极作用。《核查指南》的修订发布，为了应对气候变化对主管部门年度温室气体排放情况核查和数据管理提出了更高的要求，核查机构要实施年度核查任务，确保碳交易履约效益最大化。
交通运输部《关于进一步推进长江经济带船舶靠港使用岸电的通知》[8]提出目标为：坚持问题导向、目标导向、系统思维，进一步加强部门协作、区域协同以及船、港、电互动，进一步提高长江经济带船舶靠港岸电使用率。该《通知》旨在贯彻落实《中华人民共和国长江保护法》等法律法规要求，助推交通运输行业碳达峰碳中和。
《2021—2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》强调坚决遏制“两高”项目盲目发展，落实钢铁行业产量压减相关要求，有序推进北方地区清洁取暖。明确了2021—2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚要抓住产业、能源、运输结构调整三个关键环节，重点部署了10项重点任务措施。
在《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》中明确做好数据质量把控，提高对全国碳市场数据质量监督管理工作重要性的认识、迅速开展数据质量自查工作、配合做好发电行业控排企业温室气体排放报告专项监督执法和建立碳市场排放数据质量管理长效机制。“在核查技术服务机构的公正性、规范性、科学性”中，提及可通过核查技术服务机构自查、省级生态环境主管部门抽查等方式，依据《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》对核查技术服务机构内部管理情况、公正性管理措施、工作及时性和工作质量等进行评估，并对核查技术服务机构的评估结果在省级生态环境主管部门网站、环境信息平台向社会公开。
《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》提及组织有意愿实施国家核证自愿减排量(CCER)抵消碳排放配额清缴的重点排放单位，抓紧开立国家自愿减排注册登记系统一般持有账户，并在经备案的温室气体自愿减排交易机构开立交易系统账户，尽快完成CCER购买。
3.1 山东省
《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了“十四五”发展目标与任务，指出2021年重点任务包括推进青岛中德氢能产业园等建设。
《山东省“十四五”生态环境保护规划》明确了“十四五”时期生态环境保护工作的主要举措和保障措施，对深入推进生态环境保护、开启美丽山东建设新征程、绘就绿水青山齐鲁画卷，具有十分重要的意义。重点工作任务中设置了50多项具体工作指标。并指出主动适应气候变化，强化应对气候变化管理，实施生态系统碳汇试点建设。重点控制工业领域、交通领域、建筑领域二氧化碳排放。积极推动适应气候变化纳入经济社会发展规划政策体系。
《山东省“十四五”综合交通运输发展规划》是引领全省“十四五”时期综合交通运输体系发展和交通强省建设的指导性文件。提出的基本原则之一为“安全可靠、绿色集约”。要求强化碳排放控制和结构性减排，加强交通领域污染防治，到2025年交通强省取得重大突破。发展目标为：交通安全保障能力、应急救援能力持续提升，智慧交通、科技赋能等创新发展取得新突破，节能环保、生态集约的绿色交通体系基本建成。构建“铁公水”综合交通大网络，加快完善全国领先的轨道网、公路网、水运网，构建多层次、广覆盖的综合立体交通网络。
为加快推进全省道路客运转型发展，山东省交通运输厅于2021年9月26日印发了《山东省道路客运转型发展三年行动方案(2021—2023年)》，通过省级层面制定统一的行动计划和政策措施，引导、支持全省道路客运行业加快实现转型升级。工作目标为：到2023年，通过努力打造道路客运升级版，全省基本建成安全绿色、便捷高效、一体融合、发展持续的道路客运服务体系，道路客运服务质量显著提升，城乡客运一体化水平持续提高，创建道路客运转型发展山东模式。主要任务中提出推进道路客运绿色低碳发展，引导客运企业优化车辆调度。加快淘汰高耗能的老旧车辆。
3.2 江苏省
江苏省政府于2021年2月和5月召开全省碳达峰专题会,江苏省交通运输厅作为碳达峰碳中和工作专班成员,主要负责交通运输领域降碳工作。2021年5月13日江苏省生态环境厅印发《省生态环境厅2021年推动碳达峰碳中和工作计划》，是全省生态环境系统打好减污降碳协同“主动仗”的“布阵图”。江苏省生态环境厅联合省发改委、财政厅等部门，研究制订《江苏省碳达峰碳中和试点示范申报指南》《江苏省低碳试点示范专项资金管理办法》，择优推荐符合条件的试点示范项目纳入国家自主贡献项目库，指导企业开展低碳认证，有效应对碳关税。
3.3 浙江省
浙江省于2021年3月成立了省级二氧化碳排放达峰工作专班,由分管副省长任组长,由省生环厅和省发改委联合牵头。省生环厅负责牵头编制《浙江省二氧化碳排放达峰行动方案》和《浙江省市级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》。浙江省交通运输厅2021年4月召开了全省交通领域碳达峰工作部署培训会议,提出从构建工作体系、摸清底数、形成方案、抓好落实、做好对接落实交通碳达峰工作。方案编制方面,浙江省交通运输厅提出“一市一方案”以及公路、港航、航空、铁路等各领域分头负责的工作思路。浙江要以碳达峰目标为引领，优化利用化石能源，扩大发展可再生能源和核电，有序提高电力消费比重，全面提升能源利用低碳化水平。2021年7月7日浙江省发展和改革委员会发布《浙江省节能降耗和能源资源优化配置“十四五”规划》，明确目标到2025年，全省能效水平持续保持全国前列，能源资源配置水平明显提高，能效技术创新体系建设领先全国，努力成为全国能效创新引领“重要窗口”。公共机构领域要鼓励低碳绿色高效利用，推行能耗限额管理，发挥节能示范作用。明确深入推进交通节能，实施交通基础设施节能改造，发展集约高效运输组织方式，发展清洁能源运输装备，加快绿色科技创新应用。
3.4 广东省
广东省已由省生态环境厅组织成立了省碳达峰行动方案编制技术小组,由省应对气候变化中心、中科院能源所等12家单位组成,下设能源组、工业组、交通建筑组、区域试点示范组、碳市场组、低碳技术组、碳中和战略组等。目前已开展了广东省碳达峰碳中和行动系列研究。
3.5 天津市
2021年6月8日，天津市碳达峰碳中和工作领导小组成立，市委、市政府主要负责同志任双组长。7月12日，领导小组印发《天津市“双碳”工作关键目标指标和重点任务措施清单(第一批)》，提出118项重点任务。开展专项立法，《天津市碳达峰碳中和促进条例》于2021年11月1日起施行。印发《关于加强“两高”项目管理的通知》《关于加强“两高”项目节能审查和事中事后监管的通知》，细化“两高”项目管理措施。修订《天津市清洁生产促进条例》，按年度下达清洁生产计划，年内对66家重点企业实施强制性审核。
3.6 上海市
2021年10月11日，上海市人民政府办公厅发布《上海加快打造国际绿色金融枢纽服务碳达峰碳中和目标的实施意见》，明确到2025年，基本确立上海的国际绿色金融枢纽地位。近年来，上海在绿色金融产品开发、绿色金融业务创新、重点机构和平台引进等方面率先探索，走在全国前列。
3.7 湖南省
2021年9月30日，湖南省人民政府印发《湖南省“十四五”生态环境保护规划》，明确推进市州碳达峰方案编制，长沙、株洲、湘潭等城市率先实现二氧化碳排放达峰。持续推进低碳产品认证，推广低碳技术应用。构建温室气体协同治理体系。将温室气体排放重点单位纳入生态环境监管执法体系。强化低碳工业园区、气候适应型城市试点工作，完善试点考核评价体系。推动能源结构持续优化。到2025年，力争天然气消费量提高至100亿m3，非化石能源消费占比提升至23%。推进火电燃煤机组升级改造，长株潭地区逐步淘汰30万千瓦以下煤电机组。
4.1 政策方面
必须改变现在各部门各定各行规的现状，将法律政策体系标准化，实行带有强制性质的制度性节能减排。对于财政税收政策，要形成低碳交通长效发展机制，就必须出台完善的交通产业政策，且还需充分利用经济杠杆。汽车尾气排放是造成大气污染[9]和温室效应的主要原因，因此交通运输燃油消耗必须是低碳交通战略中节能减排的重点领域。
4.2 技术方面
必须依靠科技创新，大力推进交通运输清洁能源的研发与推广，研讨节能低碳技术的普及途径，逐步淘汰落后技术及高耗低效的运输设备，提高各种交通工具的能源效率并减少排放。
4.3 结构方面
优化交通结构，建立节能高效的交通基础设施网络是低碳交通运输建设的基本条件。优化交通布局，加强交通基本设施及运输枢纽建设，降低交通需求量，引导交通运输行业走向碳达峰碳中和。
中国做出2030年前碳达峰、2060年前碳中和的承诺，是构建人类命运共同体的务实之举。为了实现碳达峰碳中和目标，众多相关政策出台。对这些政策进行解读，使相关政策得到更好贯彻落实，在实践中推动碳达峰碳中和目标的实现。
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