中央环保督察、绩效考核压力与企业,“漂绿”

黄溶冰,储 芳

“美丽中国”是中华民族永续发展的奋斗目标。在推进生态文明建设过程中,需要充分落实政府监管责任,切实规范企业行为,并找准环境污染问题的根源所在。企业既是市场经济活动的主体,也是首要的 “污染源”,这就决定了企业污染治理在我国环境治理工作中的重要地位。环境信息披露作为一种信息化工具,是利益相关者了解企业环境表现和环境责任响应情况的重要渠道。自2006年以来,虽然国家环保总局以及沪、深证券交易所先后出台了一系列规范企业环境信息披露的制度文件,但从整体上来看,无论是在披露形式还是披露内容方面,企业环境信息公开的质量并不容乐观。很多企业采取印象管理策略 “漂绿”①“漂绿”被认为是一种形式上适应而实质上对抗的社会责任响应方式,最早由环保主义者针对自我粉饰的环保声明而提出。已经成为生态文明建设中的一道不和谐音符[1]。因此,如何提高企业环境信息披露质量,并从 “漂绿”现象背后探索环境监管的有效途径,这关系到我国未来环境治理和政策部署的主要方向。

而回答这一问题离不开对我国特殊制度背景下的官员考核机制的探讨。在中国式分权的制度背景下,政治上的集权和经济上的分权塑造了环境领域的 “属地管理”模式。地方政府作为中央政府与企业之间的 “桥梁”,其如何执行上级制定的环境政策对污染治理发挥重要的作用。然而,受传统 “增长锦标赛”晋升考核机制的影响[2],地方官员为了实现职位升迁等政绩诉求,一味地追求任期内的经济增长绩效,并长期性忽视环境治理,从而使得中央制定的环保政策无法得到有效落实。“政企合谋”现象广泛存在,企业环境违法成本低,更缺乏高质量环境信息披露的动机。

为更好地贯彻落实中央在环境保护领域的决策部署,必须通过环境监管体系创新来践行绿色发展道路。2015年7月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了 «环境保护督察方案(试行)»,中央环保督察制度应运而生。从2016年初到2017年底的两年时间内,中央环保督察完成了从试点到全国覆盖的环境治理实践,将其监管对象直接指向了地方党委政府,并要求落实地方党委政府的环境保护主体责任,推动被督察地区的生态文明建设。那么,贯彻 “党政同责、一岗双责”的中央环保督察制度,通过督企和督政的结合,能否促使企业真实履行环境责任,进而在环境信息披露中减少漂绿行为?对该问题的探究,有助于客观衡量中央环保督察制度的微观治理效果。

基于此,本文从企业 “漂绿”的视角检验中央环保督察制度的治理效果和作用机制,并进一步分析地方官员经济绩效考核压力对该项政策效应的影响。本文的边际贡献体现在:第一,中央环保督察作为基于我国特殊制度背景,推进生态文明建设的一项制度创新,国外没有成熟的经验可供借鉴,本文借助该项制度逐步推广的 “准自然实验”情景,采用双重差分法,从环境信息披露的视角形成中央环保督察制度绿色治理效应的因果推断,丰富了中央环保督察制度的相关理论。第二,近年来,企业漂绿现象引起学术界的密切关注[3],但通过量化方法衡量和开展实证研究的文献相对较少。本文通过内容分析法构建企业漂绿衡量指标体系,考察国家宏观环境政策对企业漂绿行为的影响,拓宽了已有文献对漂绿现象探讨的范围和边界。第三,本文结合地方官员绩效考核压力,探讨晋升锦标赛机制对中央环保督察与企业漂绿间关系的影响,有助于为我国政绩考核和环境治理方面的深化改革提供借鉴参考。

(一)文献综述

从已有文献来看,相关学者主要从宏观和微观这两个层面,对中央环保督察制度的实施效果进行探讨。

1.中央环保督察的宏观效应。这方面的文献包括中央环保督察与地方政府环境治理以及与地区空气质量之间关系的研究。

中央环保督察的实施对地方政府的环境责任响应方式产生差异性影响。如娄成武[4]的研究发现:中央环保督察通过纵向干预、横向吸纳以及间接渗透等方式,对传统环境治理模式进行了重构,推动从 “政府管理”向 “多元共治”的变革并形成积极的溢出效应。郁建兴等[5]基于浙江省的典型案例指出:“一竿子插到底”的逐层下沉督察方式,降低了央地间的信息不对称,促进地方政府加大了环境政策执行力度;而整改和问责则纠正了地方治理目标偏差,巩固了督察效果。也有一些学者结合多案例分析指出,当地方政府面临经济发展以及资源约束等困境时,多任务下的环境治理往往会被搁置[6]。主要表现为通过遮掩环境违规行为或降低标准等方式,敷衍应对环保督察[7]以及采取关停企业等 “一刀切”或 “救火式”的消极应对策略[8][9]。

针对中央环保督察能否改善空气质量这一议题,已有研究持相似的观点,即认为环保督察通过组织调整、激励惩罚驱动以及公众参与等途径实现了常规环境治理的转型,在改善空气质量方面取得了较好的效果[10][11][12][13]。在肯定环保督察获得积极效果的同时,部分文献也指出其可能推高环境治理的成本[14],导致地方政府采取临时性措施,策略性地应对空气污染治理[15]。

2.中央环保督察的微观效应。这一类研究主要探讨中央环保督察对企业绿色治理、财务绩效以及信息披露等方面的影响。在绿色治理方面,已有研究认为中央环保督察有助于提高污染企业环保投资水平[16][17],促进企业创新升级和绿色转型[18][19],缓解政企合谋和改善企业环境绩效[20]。在财务绩效方面,中央环保督察通过创新驱动,改善了上市公司财务业绩,且在督察结束后,上述促进效应仍然存在[21]。在信息披露方面,如黄北辰等[22]使用 “崩盘统计量”衡量股价大规模负向波动,并将其作为负面信息的代理变量,他们的研究发现,环保督察期间,被督察地区企业面对外部压力,通过减少重大消息披露,以达到降低公众关注的目的。李哲[23]利用实证研究发现,企业采取 “多言寡行”策略对环境责任表现进行印象管理,有助于获得政府补贴,但中央环保督察能够显著抑制 “多言寡行”的资源获取效应。

从已有文献可知,自中央环保督察制度实施以来,对我国生态文明建设起到了积极和正向的促进作用;同时部分研究也指出,在政策执行中地方政府可能存在敷衍和短期行为。当前文献的研究表明,面对中央环保督察的压力,污染企业增加了环保投资,减少了负面消息,并积极寻求绿色转型。实际上,在环保督察期间企业还可能通过环境信息披露对外展示自身的环境表现,并根据对管制压力的认知采取针对性的披露策略。目前鲜有文献对该问题进行系统研究。此外,在分析中央环保督察这一宏观环境政策对微观企业的影响时,宏观—微观的压力传递机制是如何发挥作用的,也值得深入探讨。

基于此,本文对中央环保督察制度与企业环境信息披露 “漂绿”现象之间的关系进行考察,并将地方政府行为嵌入两者关系的研究框架,以期在借鉴已有文献的基础上弥补当前研究的不足。

(二)假设提出

1.中央环保督察与企业漂绿。与以往的 “环保风暴”不同,环保督察按照全链条模式开展工作,以中央名义赋予督察组最高权威,在 “督企”和 “督政”基础上,进一步强化被督察地区环境保护 “党政同责”和 “一岗双责”,具有坚持问题导向、突出边督边改以及压实党政责任等鲜明特征[24],有助于克服激励结构不合理、社会面压力不足等问题,从而能够在改善环境绩效方面产生积极的政策效应[25]。

根据中央规定,环保督察的结果会被作为被督察地区领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据;同时也会对损害生态环境的行为予以责任追究,这一激励约束制度可能会对地方官员环境治理偏好产生影响。胡光旗等[26]总结指出,中央环保督察内嵌于国家治理体系,具有 “三阶段、七环节、多方式”的基本特征。具体如图1所示,央字头带队并跨部门组建的环保督察组首先会在省(直辖市、自治区)级层面开展准备工作,通过访谈相关领导并调阅资料,全面了解辖区内的整体环境情况。然后督察组会进一步下沉至地市层面,通过受理环境信访和举报、走访问询以及现场突击检查等方式,对前期工作中发现的问题进行调查、取证和分析,并形成督察报告。最后,督察组会将结果反馈给相关部门,督促地方政府整改落实。

图1 中央环保督察的运行机制

中央环保督察在运行机制上强调国家权威和公众参与。一方面,环保督察以中央权威介入省级乃至地市级党委和政府的环境治理工作,通过不断下沉督察的方式层层分解环境治理目标。在环保督察期间,被督察地区会面临 “突袭检查”所带来的自上而下的震慑,这样的环保压力会促使地方官员提高环境执法力度,并采取更为严格的监管措施提高企业对环境保护工作的重视。在督察期间,重污染企业作为污染大户,更易受到地方政府的重点监管,会面临环境法规带来的合法性压力。为证实自身经营符合政策法规的要求,重污染企业会积极、合规地通过环境信息披露进行 “告白”,让监管部门了解其环境表现,以维护自身经营的合法性[27]。

另一方面,中央环保督察能够发挥动员公众参与的效应,通过接受信访和公众举报,减少了信息不对称[28][29]。若重污染企业对自身环境问题 “保持缄默”或采取 “言行不一致”的方式 “漂绿”,相关违法、违纪信息很容易反馈到督察组层面,进而导致监管部门的介入,这会大大增加企业漂绿被曝光的概率、增加漂绿实施的成本。因此,在环保督察期间,重污染企业会如实地披露环境信息以迎合社会公众对于环境伦理的诉求。

综上,中央环保督察多元共治的局面,有利于重污染企业以更加积极务实的态度披露环境信息,抑制企业的漂绿行为:

H1:中央环保督察有助于降低重污染企业环境信息披露的漂绿水平。

2.经济绩效考核压力的影响。我国所面临的环境问题,从表面来看是政府监管不力导致了环境治理低效,但环境污染背后的深层次原因源于我国特殊的制度背景下实施的政绩考核机制[30]。具体来说,中央政府通常掌握着行政管理和人事任免等方面的控制权和决定权。在上级将各种任务指标分派到下级政府的过程中,能够通过奖励和惩罚的制度化管理来保证目标的完成。在自上而下的考核机制中,为了获得政治上的晋升或实现其他利益目标,政府官员会基于上级评价而展开 “标尺竞争”[2]。而随着改革开放后中央工作中心向经济建设的转移,地方官员的晋升考核标准也转向以经济绩效为主,这使得官员的政治前途与地区的经济增长水平相关联,从而对渴望政治晋升的官员形成了强有力的激励,为发展地区经济注入了强大动力。

传统政绩观 “唯GDP论英雄”的官员晋升考核机制在很大程度上导致了地方官员热衷于经济绩效相对排名的惯性思维。因环境问题的复杂性,环境绩效在短期内难以实现,当面临经济绩效考核压力所带来的挑战时,为了追求有限任期内的显性政绩,地方政府行为可能无法摆脱对 “为增长而竞争”的路径依赖,把经济发展视作为主要任务。特别是在环保督察介入期间,如果采取严厉的监管措施不仅会提高企业的运营成本,甚至还会在限产关停等环境整顿中降低企业经济效益,不利于地方的经济发展和财政稳定。面对经济增长和环境质量的 “两难”,环境政策执行在地方层面可能出现 “断裂”的现象[31],地方官员很可能按照环境问题只求 “及格”、不求 “优异”的思维定势,视环境治理为一项次要任务。

中央环保督察作为环境垂直监管体制的一项重大制度创新,其首次实施虽被寄予厚望,但各地普遍处于观望状态。地方政府行为可能存在锁定效应,即在有限理性下仍然按照过去的方式进行决策,而这些决策很可能受传统政绩观的组织惯性思维的影响。因此,在环保督察期间,当地方官员面临较大的经济绩效考核压力时,他们可能会放松对辖区内污染企业的环境规制要求,中央环保督察对企业漂绿的抑制作用也会被削弱。

H2:经济绩效考核压力会弱化中央环保督察对污染企业漂绿的抑制作用。

(一)样本选择和数据来源

中央环保督察于2016年开始实施,2017年底实现了首轮全覆盖。因此,本文将样本区间设定为2010—2017年,这样既可以有足够时间开展平行趋势检验,又可以排除环保督察 “回头看”的影响。在政策实施期间,污染企业的排污情况将会受到重点督察,本文以沪深A股重污染上市公司作为研究对象,以期更好地评估政策效应。重污染行业的划分参考原国家环保总局2010年颁布的 «上市公司环境信息披露指南 (试行)»。

环境信息公开资料来自企业披露的环境报告、社会责任报告以及可持续发展报告 (以下简称环境报告),均为手工搜集整理。公司财务和其他公司特征数据来自于国泰安CSMAR数据库。城市层面数据来自于 «中国城市统计年鉴»«中国环境年鉴»。

对于初始样本,首先,剔除上市公司所在地为4个直辖市的重污染企业样本,以减少直辖市与地级城市之间因行政隶属关系等方面的差异所带来的影响;其次,剔除了研究期间转型为非污染行业、退市、当年新上市以及相关数据缺失的样本,共得到1 279个有效观测值。为了排除极端异常值的干扰,本文对连续型控制变量进行了上下1%分位的缩尾处理。

(二)模型设定和变量定义

借鉴已有的研究[10][11][16],将中央环保督察视为一项外生政策冲击和准自然实验,采用双重差分方法评估政策的净效应。本文分别构建模型 (1)、模型 (2)用于检验研究假设H1和H2。

其中,角标i、t、p和c分别代表公司、年度、省份及城市;Gwl为被解释变量,用于衡量企业漂绿程度;Dc为解释变量,表示中央环保督察这一政策冲击;Fpr为调节变量,表示经济绩效考核压力;X和Y为控制变量,分别表示影响漂绿的企业层面和城市层面的其他因素;μ表示公司固定效应,γ表示年度固定效应,ε为随机扰动项。

1.被解释变量:企业漂绿程度 (Gwl)。借鉴黄溶冰等[32][33]的做法,从治理与结构、流程与控制、输入与输出以及守法与合规等四个方面构建企业漂绿衡量指标体系,采取内容分析法对公司环境报告进行研读,按照图2的逻辑以及相应公式计算Gwl。

图2 企业漂绿的衡量

2.解释变量:中央环保督察 (Dc)。根据中央统一安排,2016年,13个省 (自治区)接受督察;2017年,14个省 (自治区)接受督察。Dc表示公司注册地是否发生过中央环保督察组的首轮进驻。即公司i所在省份p在t期有督察组进驻,在进驻期间及之后,Dc取值为1,否则为0。根据研究假设H1,在模型 (1)中,如果Dc的系数显著为负,则说明中央环保督察对被督察地区重污染企业的漂绿水平具有抑制作用。

3.调节变量:根据研究假设H2,在模型 (2)中构建了经济绩效考核压力 (Fpr)与解释变量(Dc)的交互项。借鉴钱先航等[34]的做法,本文从城市GDP增长率和财政盈余两个维度衡量地方官员的经济绩效考核压力 (Fpr)。当GDP增长率和财政盈余小于当年可比地区的加权平均值时赋值为1,否则为0。该变量的取值范围为 [0,2],取值越大,表明地方官员面临的经济绩效考核压力越大。为了避免内生性可能带来的影响,本文对该指数滞后一期处理。在模型 (2)中,如果Dc×Fpr的系数显著为正,则说明经济绩效考核压力会弱化中央环保督察对被督察地区重污染企业漂绿的抑制作用。

4.控制变量:借鉴黄溶冰等[32][33]的做法,进一步控制其他因素的影响。包括:企业规模(Lnasset)、盈利能力 (Roa)、财务杠杆 (Lev)、成长性 (Growth)等公司财务变量;产权性质(Own)、股权集中度 (Shr1)、管理层持股 (Hold)、董事长和总经理两职兼任 (Ndual)、上市年龄 (Listage)等公司治理变量;以及经济发展水平 (Lngdp)、工业废水排放量 (Lnwater)、工业二氧化硫排放量 (Lnso2)等城市特征变量。

此外,在后文的进一步分析中,我们还选取环境行政处罚案件数 (Reg)和政府补助 (Sub)作为中间变量开展作用机制检验;选取法治化水平 (Law)、行业竞争度 (Hhi)、媒体关注 (Mdi)和政治关联 (Pc)作为分组变量进行异质性检验。

主要变量定义表如表1所示。

表1 主要变量定义表

续表1

(一)描述性统计

表2为主要变量的描述性统计。结果显示,Gwl的最大值为97.47,均值为54.00,标准差为20.60,说明企业漂绿行为较为普遍,且不同企业之间存在较大差异。Fpr的均值为1.106,说明地方官员面临不同程度的经济绩效考核压力。此外,公司和城市层面的数据分布较为分散,说明各变量之间存在一定的差异。

表2 主要变量描述性统计

(二)多元回归分析

本文使用个体 (公司)和时点 (年份)双固定效应模型,标准误聚类到省份层面。表3中列(1)－列 (2)是模型 (1)的估计结果,无论是否加入控制变量,Dc的系数均在5%水平上显著为负,说明中央环保督察能够降低被督察地区重污染企业的漂绿程度,显著改善企业的环境信息披露水平,研究假设H1得以验证。表3中列 (3)－列 (5)是模型 (2)的估计结果,列 (3)中,Dc×Fpr的系数为正,在5%的水平上显著,即地方政府的经济绩效考核压力会显著弱化环保督察对企业漂绿的抑制作用。进一步按Fpr是否大于1将全样本分为经济绩效考核压力较大组和较小组进行分样本检验,结果分别如列 (4)和列 (5)所示,Dc的系数仅在经济绩效考核压力较小的子样本中显著,且系数的绝对值高于经济绩效考核压力较大地区的估计结果,进一步支持了本文的研究假设H2。其他控制变量的估计结果与已有文献基本一致。

表3 基准回归结果

(三)稳健性检验

1.平行趋势检验。借鉴Li等[35]的做法,采用事件研究法,生成年份虚拟变量,开展平行趋势检验。本文构建如下回归模型 (3):

本文选择的样本区间为2010—2017年,2016—2017年为政策试点期间。因此,模型 (3)中,βk中k的取值范围为 [－7,1],k为负值时表示中央环保督察实施的前k年,k取值为0表示环保督察实施当年,k为正数表示督察进驻后k年。图3是平行趋势检验的结果,在政策实施之前,Dc的系数均不显著,满足平行趋势假设;而在政策实施当年,中央环保督察对企业漂绿产生了显著的抑制作用。同时上述结果也表明,中央环保督察对企业环境信息披露质量的改善具有时效性,即在督察介入的当年 (Dc0)有效而在下一年 (Dc1)则不再显著。从图3的结果可知,Dc1的系数朝正向反弹,但并未达到显著性水平,这与已有文献对运动型治理模式暂时性纠偏现象的担忧是一致的[9][15]。

图3 平行趋势检验结果

2.安慰剂检验。首先,将样本区间设定为2010—2015年,虚拟的政策冲击时间提前两年,构建伪处理变量 (Dc_pre),按照模型 (1)重新进行回归,结果如表4中列 (1)所示,Dc_pre的系数为负,但并不显著。其次,将政策冲击时间设定为2016年,仅以2016年未接受环保督察的企业 (即2017年督察组进驻地区的企业)为样本进行分析,回归结果如表4中列 (2)所示,Dc2016的系数同样不显著,说明虚拟的政策实施时间和样本对企业漂绿并未产生显著抑制作用。

表4 安慰剂检验和PSM＋DID检验结果

3.倾向得分匹配 (Propensity Score Matching,PSM)检验。为避免因样本选择偏误而导致的估计偏差,针对是否督察当年 (Dc0)的情况,采用倾向得分匹配 (PSM)和双重差分(DID)相结合的方法进行稳健性检验,以省份层面控制变量 (地区GDP、工业污水排放和二氧化硫排放)作为协变量,采用1∶1匹配后的样本对模型 (1)进行回归,结果如表4中列 (3)所示,关键解释变量的系数在1%的水平上显著为负,与基准回归的结果一致。

4.排除性检验。国家近年来出台的其他环境政策可能会对本文估计结果产生影响,我们主要考虑了绿色信贷政策、领导干部自然资源资产离任审计试点和去产能政策。

首先,本文以经资产总额平减后的借款总额 (Loan)作为绿色信贷政策的代理变量,对模型(1)和模型 (2)重新回归结果的如表5中列 (1)－列 (2)所示。其次,参照前文的做法构建自然资源资产离任审计试点虚拟变量 (Audit),即当某一城市处于审计试点当期及之后时,Audit赋值为1,否则为0,将Audit加入模型 (1)和模型 (2),再次回归的结果如表5中列 (3)－列(4)所示。最后,为了控制去产能政策可能带来的叠加影响,本文剔除了属于去产能行业 (煤炭、钢铁、水泥、电解铝、船舶和玻璃)的70个上市公司样本,对模型 (1)和模型 (2)重新进行回归,结果如表5中列 (5)－列 (6)所示。上述测试结果表明,在控制绿色信贷政策、领导干部自然资源资产离任审计试点和去产能政策的影响后,中央环保督察对企业漂绿的抑制作用,以及经济绩效考核压力的负向调节效应仍然存在。

表5 排除性检验结果

5.指标敏感性检验。为了更好地刻画中央环保督察在不同地区的政策执行力度,本文手工整理了各地区环保督察反馈情况,并对移交环境案件数、约谈党政官员数、问责党政官员数进行对数化处理,分别以Case、Interview、Account表示,用于替换模型 (1)和模型 (2)中Dc虚拟变量①移交环境案件数等数据包括督察组离开后的数据。移交、约谈和问责的线索主要来自督察组进驻期间。进驻期间的线索越多,后续移交、约谈和问责的数量可能越多,这也能够在一定程度上反映中央环保督察在不同地区威慑力的高低。。重新回归的结果如表6所示,Case、Interview、Account及其与Fpr交互项的结果与前文一致,说明采用连续型变量替换虚拟变量后,研究结论不变。

表6 指标敏感性检验结果

6.缩减样本规模、压缩研究区间和增加控制变量。第一,如果地方官员面临即将退休的情况,可能影响环保督察的约束力,本文剔除各地市主要领导干部年龄超过58岁的样本重新回归,结果如表7中列1－列2所示。第二,从平行趋势检验的图3来看,在 [－7,－3]区间存在明显向上趋势,该趋势虽然与 [－1,0]相反,但是却与 [0,1]保持一致,这说明该事前趋势会使0期的效应低估,但会使1期的效应高估。为减少这种影响,本文以2012—2017年作为研究区间,重新检验的结果如表7中列3－列4所示。第三,除年龄因素外,地方官员其他个人特征也可能影响其环境治理行为,进而影响环保督察的政策效果。本文在模型中增加各地市市长的个人特征 (如性别、教育背景、任期等)作为控制变量。回归结果如表7中列5－列6所示。无论是缩减样本规模、压缩研究区间还是增加控制变量,回归结果仍与前文保持一致,说明本文的研究结论具有稳健性。

表7 缩减样本规模、压缩研究区间和增加控制变量的检验结果

(一)作用机制讨论

本文的实证结果表明,中央环保督察的实施能够显著改善重污染企业的环境表现,降低企业漂绿水平,从微观企业层面验证了中央环保督察的环境治理效应。如前文理论分析所述,面对中央政府向下传达的环保压力,地方政府可能加大环境执法力度,凭借其 “威慑之手”,通过提高环境违法成本来倒逼企业改善环境信息披露;也可能是向企业伸出 “扶持之手”,通过给予政府补助促使企业环境治理,进而改善信息披露水平。因此,地方政府在推进落实的过程中,拥有很大的环境政策工具选择空间,我们需要对其中的作用机制开展进一步检验。基于此,我们构建了模型 (4)和模型(5):

其中,Reg、Sub分别代表地方政府的 “威慑之手”和 “扶持之手”,用环境行政处罚案件数和政府补助表示。模型 (4)的控制变量选取了地区经济发展水平 (lngdp)、地区工业废水排放量(lnwater)、地区工业二氧化硫排放量 (lnso2)以及官员特征变量 (年龄、性别、任期和学历)。模型 (5)中的控制变量与模型 (1)相同。环境行政处罚案件数来自 «中国环境年鉴»,该指标为省级层面数据,借鉴刘满凤等[36]的做法,以地级市GDP占本省GDP的比例作为权重,与省级层面指标相乘,并对其进行对数化处理。政府补助来自企业财务报表附注,采用期初资产总额平减。

机制分析的结果如表8所示,第 (1)列中,Dc的系数在1%水平上显著为正;第 (2)列中,Dc的系数为正,但并不显著。这说明在中央环保督察实施后,被督察地区主要是通过提高环境执法力度而非经济补助来倒逼企业开展污染治理。可能的解释是,面对环保督察自上而下传导的治理压力,命令控制工具能够迅速达到控制与治理污染的目的,而重污染企业基于获取合法地位的考虑,在真实履行环境责任的同时,提高了环境信息披露水平。

表8 作用机制的分析结果

(二)异质性分析

1.基于法治化水平的分析。企业行为决策会受到法治环境的影响,完善的法制制度和有效的法律监管能够促使企业承担环境保护等社会责任。因此,本文按照2015年,即中央环保督察前一年各省 (自治区)法治化水平 (Law)的中位数,利用分样本进行异质性检验。回归结果如表9中Panel A的列 (1)和列 (2)所示,环保督察对企业漂绿的抑制作用仅在高法治化水平组中显著。可能的解释是,法律制度是企业环境责任表现的最低标准,地区法律制度越完善,执法与监管越到位,惩罚机制越严格,环保督察的影响越容易通过地方政府严格落实各项法律法规传导至企业,促进企业 “真绿”的社会责任履行。

2.基于行业竞争度的分析。在重污染行业中,煤炭、石油和电力等企业一般是当地的 “经济支柱”,这类垄断型企业的进入壁垒较高、竞争程度较低,对政策冲击的反应往往不够敏感。而竞争型企业为了生存、发展以及获取地方政府的资源倾斜,往往会对新政策做出积极的正面反应。因此,本文利用赫芬达尔指数衡量行业竞争度 (Hhi),按照2015年该指数的中位数进行分组检验。回归结果如表9中Panel A的列 (3)和列 (4)所示,环保督察对企业漂绿的抑制作用仅在高行业竞争度组中显著,说明中央环保督察的压力传递效应在竞争型企业中比垄断型企业中更加敏感。

3.基于媒体关注的分析。新闻媒体作为一种第三方机制,对企业环境表现发挥监督作用。尤其是媒体的负面报道,会引起社会公众甚至监管部门的关注和介入。因此,本文在财经新闻数据库和新闻网站上以主题搜索的方式,整理企业负面环境新闻报道的资料,按照中央环保督察实施前一年 (2015年)是否存在媒体关注的负面环境报道 (Mdi)开展分组检验。回归结果如表9中Panel B的列 (1)和列 (2)所示,环保督察对企业漂绿的抑制作用仅在无媒体负面报道组中显著。可能的解释是,中央环保督察作为一项正式制度,对非正式制度的媒体监督产生替代作用。当企业面临媒体的负面环境报道时,往往会通过积极的环境信息披露进行合法性管理并改善自身形象,环保督察的政策效果可能不够明显。而在媒体关注度低的企业中,环保督察通过接受群众举报、环境信访等方式发挥了正式监督作用。

4.基于政治关联的分析。在我国,地方政府对各类经济资源拥有绝对的自由裁量权,政企关系成为主要的市场主体关系,而在学术界,相关学者称之为政治关联。本文按照中央环保督察实施前一年 (2015年)是否存在政治关联 (Pc)对全样本进行分组检验,回归结果如表9中Panel B的列 (3)和列 (4)所示,环保督察对企业漂绿的抑制作用仅在非政治关联组中显著。这进一步证实了已有文献的研究结论,即政治关联为企业逃避环境监管提供了庇护,从而使得企业缺乏环境治理的动力[37]。

(三)基于政绩观转型的讨论

根据前文的分析,经济绩效考核压力对中央环保督察的微观政策效果存在抵消作用。这表明传统的 “唯GDP论英雄”的官员政绩考核方式虽然能够在一定程度上推动辖区内的经济增长,但往往以牺牲环境质量为代价,降低了环境政策的实施效果。

生态文明建设需要将政绩考核方式从传统的经济增长锦标赛模式转型为公众满意的 “和谐”锦标赛模式。借鉴钱先航等[34]以及前文经济绩效考核压力的构建方法,我们选取社会公众比较敏感的空气污染指标,利用工业SO2减排率和工业烟尘减排率构建环境绩效考核压力指数 (Epr)。若减排率绝对值低于可比地区的加权平均值时赋值为1,否则为0。该变量取值范围 [0,2],取值越大,表明地方政府面临的环境绩效考核压力越大。

在此基础上,构建包括经济绩效与环境绩效的综合绩效考核压力指数 (Tpr)如下:

为检验不同政绩观的影响,我们对Fpr和Tpr分别赋予不同的权重 (a,b),以上标表示,例如Tpr91＝0.9×Fpr＋0.1×Epr,以此类推。

以Tpr代替Fpr重新对模型 (2)进行回归,结果如表10所示。列 (1)－列 (10)中,经济绩效指数权重逐列降低、环境绩效指数权重逐列增加,当环境绩效指数权重达到0.5时,Dc×Tpr的系数不再显著,即 “和谐”锦标赛模式有助于克服传统政绩观对中央环保督察政策效果的负面影响。

表10 基于政绩观转型的分析结果

本文以2010—2017年沪深A股重污染企业作为研究对象,利用中央环保督察分阶段实施的准自然实验场景,采用双重差分法,实证检验了中央环保督察对企业漂绿行为的影响以及绩效考核压力的调节效应。本文的研究结论如下:第一,中央环保督察显著降低了被督察地区重污染企业的漂绿程度,提高了企业环境责任响应水平。第二,经济绩效考核压力会抵减中央环保督察的微观政策效果,即较高的经济绩效考核压力会削弱中央环保督察对企业漂绿的抑制作用。第三,作用机制检验的结果显示,中央环保督察期间,被督察地区主要是通过加大环境执法力度来督促企业开展 “真绿”的社会责任实践。第四,异质性检验的结果显示,中央环保督察对企业漂绿的抑制作用在不同情形下存在差异性,即仅在法治化水平高、行业竞争度高、媒体关注度低以及非政治关联的样本中显著。最后,将环境绩效指标纳入官员政绩考核机制后,经济绩效考核压力对该政策的负面影响在一定程度上得到改善。

根据本文的研究发现,其政策启示在于:一方面,作为加强生态文明建设的重要制度创新,中央环保督察的首轮实施促进了重污染企业切实履行环境责任,抑制了环境信息漂绿的机会主义行为。该项制度的常态化有助于推进绿色治理和绿色发展。另一方面,中央环保督察的效果具有一定时效性。为保证环保督察的后续实施产生预期的政策效果,需要加大配套措施的改革力度,包括:(1)加强法治化建设,以法律约束力为环保督察执法提供保障;(2)打造亲清政企关系,推进污染治理的政企合作;(3)完善领导干部目标责任考核制,尤其要改变经济发展是 “硬任务”、环境保护是 “软约束”的惯性思维,在督察过程中,既要有容错免责机制,更要坚持责任追究机制。

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